El cambio necesario

Hace unos meses se publicó un libro que, puede gustar o no, pero que no deja a nadie indiferente. Esta obra, escrita por el periodista peruano Eric Frattini, aborda el complejo entramado de relaciones en el que se ve inmersa la Organización de Naciones Unidas. Frattini asegura que “ONU: historia de la corrupción” pone de relieve las miserias de esta organización que se ha visto sumida en fraudes de diversa índole a lo largo de su historia. Según Frattini, “es una historia que se puede remontar a la caza de brujas, pasando por el espionaje en su propio seno y terminando con el escándalo del programa Petróleo por Alimentos (PPA), que se ha convertido no sólo en el proyecto de ayuda más ambicioso de toda la historia de la ONU sino también en el mayor fraude a nivel mundial conocido hasta ahora”. El autor apunta en su libro que el programa ha estado salpicado por la corrupción de la que se beneficiaron con sobornos 45 empresas españolas y el hijo de Kofi Annan, entre otros. “Con ayuda de altos funcionarios de Naciones Unidas se manejaron 129.000 millones de dólares, de los cuales aproximadamente 10.000 millones terminaron en las arcas privadas de Sadam Hussein”, asegura Frattini.

La situación descrita por el periodista peruano en el libro refleja, entre otras cosas, la ineficacia y la ineficiencia de Naciones Unidas para llevar a la práctica los principios y objetivos que se recogen en su Carta fundacional. Se han desviado los intereses que, en un principio, se basaban en la cooperación internacional para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, vemos cómo la cooperación ha dado paso al desencuentro, a la unilateralidad y al dominio de las grandes potencias en el seno de la organización. Una organización que trabaja con las manos atadas por las instituciones financieras creadas en la conferencia de Bretton Woods. La necesidad de adaptación de la ONU a los cambios que se producen en el panorama internacional es crucial. Nuevos actores, procesos y estructuras que van mutando la estructura internacional haciendo que la realidad a la que se enfrenta y sobre la que actúa se transforme. Y con ella, deberían cambiar los patrones de comportamiento y conducta que guían sus actuaciones en el seno de la comunidad internacional. La ONU precisa de reformas urgentes que permitan superar las dificultades que se encuentra la organización al llevar a la práctica sus programas. 

El verdadero defecto de la ONU, en los últimos 50 años, ha sido el de no haber podido desempeñar –y no le hayan permitido desempeñar- muchas de las funciones para las que fue establecida. Su motivación principal –alcanzar una gestión democrática de la economía global para superar la pobreza y la desigualdad y acabar con las causas de la agitación socioeconómica que ponen en peligro la paz y seguridad internacionales- ha sido en gran medida socavada.Los lazos creados en el seno de la comunidad internacional son mucho más estables y duraderos de lo que eran cuando la organización se fundó. Esta circunstancia hace más apremiante la necesidad de crear las condiciones idóneas para el fomento y el desarrollo de una cooperación global. En lugar de adoptar y aceptar posturas unilateralistas de algunas potencias, se deben impulsar los mecanismos necesarios para lograr una “gobernanza global” perfeccionada y democrática que responda a los nuevos desafíos de la realidad internacional. El statu quo debe ser modificado de forma que se erradiquen la injusticia y la asimetría, que actualmente caracterizan a las Naciones Unidas, y a la misma vez se mantenga su carácter de órgano universal y democrático. 

Para abordar la reforma de la ONU, es fundamental partir de la premisa de que los problemas sociales a los que la organización hace frente están íntimamente ligados a cuestiones económicas y políticas, por lo que se necesita abordarlos desde una perspectiva integradora (con una adecuada delimitación de las funciones de cada uno de los órganos de la organización). Sin embargo, en la práctica no se han logrado buenos resultados en tratar de manera integradora los diversos problemas de la agenda global. En parte, esto se debe a que muchos gobiernos han abordado estos asuntos de una forma parcial. Pero también es consecuencia de los esfuerzos de las grandes potencias económicas por mantener a las instituciones financieras de Bretton Woods al margen de la organización.En su fundación, la ONU se creó con la perspectiva de que sirviera como núcleo en todos los ámbitos de la cooperación internacional. Sin embargo, todavía no se ha permitido a las Naciones Unidas asumir toda la variedad de facultades y funciones establecidas en la Carta. Por tanto nos encontramos ante la disyuntiva de mantener el sistema de forma que siga siendo controlable y a la vez permitir que se puedan tratar plenamente y con buenos resultados los problemas centrales de la sociedad internacional. Y para abarcar la complejidad de los problemas actuales es de vital importancia que participe el mayor número de países posibles en el trabajo y en las instancias decisorias de la ONU. Para cambiar en profundidad el actual sistema, hay que reformar los procedimientos y mecanismos de la ONU que, debiendo ser multilaterales, están dominados por las pocas potencias que tienen importantes recursos e influencia mundial cayendo en la unilateralidad al abordar la realidad internacional. 

El punto más débil

No se pueda abordar un proyecto de cambio en la ONU sin tener como referente principal el actual sistema de financiación. La organización no cuenta con suficientes recursos para realizar sus cometidos lo que hace que tenga que depender de algunos contribuyentes importantes. Esto somete a la organización a crecientes presiones y la pone al servicio de unos pocos países ricos y poderosos. Por esto, es esencial disponer de una financiación acorde con las funciones que les son propias sin tener que depender económicamente de ninguna potencia.Podemos decir que la ONU se enfrenta a tres grandes problemas de financiación.

En primer lugar, la organización ha estado durante algún tiempo al borde de la quiebra debido a la mora acumulada por pagos adeudados (en parte, por la decisión de algunos Estados miembros de violar deliberadamente sus obligaciones de pago de la cuota). Por otra parte, la financiación de la organización ha quedado sometida cada vez a condicionamientos políticos y de otra índole como hemos destacado. Un Estado miembro en particular, EEUU, ha adoptado el hábito de retener parte de sus pagos y utilizar este mecanismo para presionar con el objetivo de que se acepten diversas condiciones. Esto ha desembocado en la excesiva dependencia con respecto a un único contribuyente, lo que vuelve a la ONU vulnerable también a las tendencias de la política interna de este país. Por último, los servicios demandados a la ONU y los costos de ésta superan ampliamente su presupuesto ordinario. Esto provoca un importante desequilibrio financiero que socava la capacidad de la organización de abordar los problemas que tiene que resolver. Por esta razón, ha experimentado una creciente dependencia de las contribuciones voluntarias de diferentes gobiernos para complementar los presupuestos ordinarios -esto hace que los fondos tengan finalidades específicas según el gobierno que los haya aportado-.  

Ante esta perspectiva, es fundamental asegurar la independencia financiera de la organización saneando sus cuentas y estableciendo mecanismos en materia de ingresos entre los gobiernos de forma que se asegure que éstos paguen sus cuotas a tiempo y no busquen privilegios ni impongan condiciones. Debería existir una concordancia entre los ingresos a recaudar y el presupuesto autorizado y revisar el sistema de financiación por medio de aportes voluntarios para reducir gradualmente su presencia hasta ser eliminados. Además, podría ser interesante fijar nuevos medios de financiamiento de la ONU como impuestos y contribuciones internacionales a efectos de complementar y, con el tiempo, suplantar el sistema básico de cuotas. Pero no es posible cambiar este sistema, si se sigue manteniendo la ONU al margen de las más importantes instituciones financieras internacionales.Los convenios constitutivos de las instituciones de Bretton Woods entraron en vigor con independencia de la ONU, por lo que los esfuerzos de la organización para lograr que estas instituciones quedaran plenamente asociadas a ella encontraron una clara oposición.

Por esto, no están sometidas a una coordinación de fondo de las Naciones Unidas ni a nivel intergubernamental ni a nivel de la Secretaría ni conceden a la ONU la información que ésta suele solicitar. Además, se han negado repetidamente a aceptar la participación de la organización en sus reuniones. De esta forma, se ha otorgado mayores facultades y mayor autoridad a las instituciones de Bretton Woods y a la OMC, que tienen un enfoque más restringido y, además, son controladas o influenciadas por determinadas potencias.En este sentido, se debería abrir el campo de actuación de la ONU y permitirle asumir toda la variedad de facultades y funciones que le atribuye la Carta de las Naciones Unidas, permitiendo que todos los miembros de la comunidad internacional participen y defiendan sus intereses en el campo de las cuestiones socioeconómicas. Para esto es esencial democratizar la gobernanza de estas instituciones, mejorar su transparencia y ligarlas de forma permanente y eficaz a las Naciones Unidas. 

Democracia y representatividad

Podemos comprobar que se han ido desgastando progresivamente los cimientos del proceso decisorio de la ONU. Esto se ha reflejado en los procedimientos del Consejo de Seguridad y en la erosión y marginación de la Asamblea General que, junto con la sobrecarga que padece su programa de acción, están impidiendo que se ocupe de los temas realmente importantes. Por ello, el Consejo de Seguridad se está convirtiendo en el punto de apoyo de gran parte de la actividad de la ONU con una gran concentración de poder.Uno de los grandes desafíos es hacer retornar a la Asamblea General a su lugar central en los procesos decisorios globales, para lo que resulta esencial reafirmar las atribuciones y funciones de este órgano respecto a las cuestiones de mantenimiento de la paz y las humanitarias.

Existe la necesidad de ampliar los métodos de solución de estos problemas y de asegurar que exista mayor participación democrática en las deliberaciones y toma de decisiones en este campo.Con relación al Consejo de Seguridad, los miembros permanentes son los que guían las pautas de actuación restringiendo la participación decisoria a unos pocos países. Por esto es necesario ampliar la representatividad de este órgano y poner fin al poder de veto que propicia esa concentración de poder. Sería interesante la creación de un puesto permanente para cada una de las tres regiones que no están representadas en el Consejo e incluir a Japón y Alemania como miembros permanentes. Además, sería conveniente establecer una relación permanente entre la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de forma que las posiciones y decisiones tomadas por la Asamblea tuvieran efectos sobre las actuaciones y decisiones del Consejo. Paralelamente a la reforma de la Asamblea y del Consejo, se deben reforzar otros órganos de la ONU como el Consejo Económico y Social (ECOSOC).

Para que pueda dedicarse adecuadamente a sus funciones, es imprescindible que cambie su calendario de trabajo anual y se mantenga continuamente en periodo de sesión, como lo hace habitualmente el Consejo de Seguridad. Desde el ECOSOC se deberían recomendar medidas específicas en diferentes campos y directrices para la coordinación de orientaciones macroeconómicas que, además, fueran adoptadas con seguridad por los Estados miembros.La clave de una buena coordinación entre los órganos de la ONU es establecer claramente sus ámbitos de actuación y sus objetivos –de forma que no se solapen ni se margine a ninguno de ellos- manteniendo una estrecha relación que permita establecer vínculos y sinergias en la resolución de los problemas.   No podemos hablar de cambio en los órganos sin hablar de cambios en la plantilla de personal de la ONU. A pesar de que los países del sur -entre los que se encuadra el denominado “Tercer Mundo”- ocupan la mayoría de escaños y tienen la mayoría de los votos de la Asamblea General, los cargos superiores del sistema de la ONU no reflejan de modo alguno la existencia de una mayoría de países del Tercer Mundo. Estos países están obligados a aumentar su protagonismo en los procesos decisorios para no eliminar del orden del día de la ONU temas como los precios de las materias primas, la deuda externa o las compañías trasnacionales. 

Una nueva imagen

Parte de la crisis que rodea a la organización se debe a su imagen. La imagen de la ONU se ha visto, en ocasiones, gravemente distorsionada por ciertas críticas que son con frecuencia de origen ideológico. Para evitar la confusión y las malas interpretaciones, es imprescindible explicar mejor qué es la ONU, qué puede hacer, cómo lo puede hacer y qué es lo que no puede hacer. Esto requiere importantes labores de transparencia y un sólido programa de información al público y de educación acerca de sus funciones, procesos, logros y fracasos. Dar información es la base del conocimiento y la falta de información propicia la creación de imágenes distorsionadas.La esencia del valor de la organización es su competencia para tratar los problemas mundiales de manera integral, su perspectiva y agenda globales y su naturaleza democrática. La ONU debe trascender los intereses nacionales y regionales y ayudar a la consecución del interés común. En este proceso, la ONU debería dar voz a los países más pobres. Una organización reducida a unos pocos Estados refleja que las relaciones de poder prevalecen en el mundo contemporáneo donde unos pocos pueden imponer su voluntad y actuar con impunidad cuando lo hacen según su propio interés. Ante esta situación, no es de extrañar que casos como el programa Petróleo por Alimentos minen la credibilidad de la ONU.